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北京市人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见
发布时间 2016-01-15 09:22:42 来源：中经纵横
为深入贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)精神，结合本市实际，现就加强政府性债务管理提出以下实施意见。
一、加强政府性债务管理的总体目标和基本原则
(一)总体目标。逐步消化存量债务，合理控制债务规模，建立健全规范的政府举债融资机制，有效防范和化解财政金融风险，同时充分发挥政府规范举债的积极作用，促进首都经济社会持续健康发展。
(二)基本原则。一是疏堵结合。建立健全规范的政府举债融资机制，坚决制止违法违规举债。二是分清责任。明确政府和企业的责任，做到谁举借谁偿还、风险自担。三是规范管理。实行规模控制，严格限定举债程序和资金用途，将政府债务分类纳入预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。强化风险预警和防控，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。五是稳步推进。既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序实施。
二、加快建立规范的政府举债融资机制
(一)规范政府举债主体和方式。经国务院批准，市政府可依法适度举借债务；区政府确需举借债务的，由市政府代为举借；乡镇政府不得举借政府债务。政府债务只能通过市政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。政府举债采取发行政府债券方式。对于需政府举债融资的项目，相关主管部门要明确政府债券融资需求，报同级财政部门审定。
(二)对政府债务实行分类管理。政府债务分为一般债务和专项债务。一般债务是指为没有收益的公益性事业发展举借的、主要以一般公共预算资金偿还的政府债务；专项债务是指为有一定收益的公益性事业发展举借的、主要以对应的政府性基金预算资金或专项收入偿还的政府债务。市、区政府确需举借一般债务的，由市财政部门统一发行政府一般债券举债融资；确需举借专项债务的，由市财政部门统一发行政府专项债券举债融资。债务举借单位要及时将项目情况、偿债资金来源等信息报送同级财政部门。对于市政府代区政府举借的债务资金，区政府及其相关部门必须按规定用途使用，并在预算内及时安排资金，确保还本付息。
(三)拓宽公益性事业融资渠道。积极推行政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施和公共服务等领域有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担其偿债责任。研究完善公用事业价格形成机制，逐步建立以成本为基础，兼顾供求关系、社会承受能力和经济社会发展要求的公用事业价格体系。大力推动政府购买服务，通过发挥市场机制作用，将政府直接提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并根据合同约定向其支付费用。
(四)加强政府或有债务监管。剥离各类融资平台公司政府融资职能，除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务。加强对融资平台公司融资规模的管理，建立审核机制，严格控制融资平台公司债务规模。各级政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律另有规定外，各级政府及其部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
三、对政府债务实行规模控制和预算管理
(一)对政府债务实行规模控制。政府债务规模实行限额管理，政府举债不得突破批准的限额。一般债务和专项债务规模均纳入限额管理，市政府在国务院批准的限额内确定市本级和各区政府债务规模，报市人大或其常委会批准。各区政府债务限额由市财政部门根据各区的债务风险、财力状况及经济增速等因素测算，并报市政府批准，其中一般债务限额主要根据一般公共预算可偿债财力测算，专项债务限额主要根据各项可支撑发债的政府性基金收入或专项收入测算。区政府在市政府批准的限额内确定债务规模，经同级人大或其常委会批准后，报市政府。
(二)严格限定债券发行程序和资金用途。市财政部门在国务院批准的限额内，测算市本级和各区政府的新增债券和置换债券规模。全市新增债券分配建议经市政府同意后报市人大或其常委会批准；各区政府要在批准的规模内提出分配建议，报同级人大或其常委会批准。全市置换债券分配建议报市政府同意后下达；各区政府要在下达的规模内提出分配建议。政府债券由市财政部门统一组织发行，各有关部门和单位、各区政府按要求做好相关配合工作。政府债券发行要遵循市场化原则，建立健全政府信用评级、信息披露等制度，规范发行行为，保护投资者合法权益。政府置换债券发行收入由财政部门统一管理，按照批准置换的存量债务偿还进度直接支付给债权人。债务举借单位必须及时足额将还款资金缴纳至同级财政部门，并逐级汇缴至市财政部门。政府债务资金只能用于公益性资本支出或适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
(三)将政府债务分类纳入全口径预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。市、区财政部门要编制预算调整方案，经同级政府同意后报同级人大或其常委会批准。各部门、各单位要将政府债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。
四、妥善处理存量债务
(一)将存量债务纳入预算管理。将经清理甄别并报国务院批准的政府存量债务，分类纳入预算管理。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的，相应纳入一般债务和专项债务。纳入预算管理的存量债务原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。
(二)积极降低存量债务利息负担。对经清理甄别并报国务院批准后纳入预算管理的政府存量债务，可以通过发行政府债券进行置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。
(三)妥善化解存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过采取依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利和偿债能力。市、区政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需政府直接偿还的债务，要统筹各类财政性资金，切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需政府依法履行担保或救助责任的债务，各级政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。市有关部门和单位要认真研究分析土地储备、轨道交通等重点领域债务状况，并进行动态监控，采取切实有效措施削减存量债务。按照控制增量、消化存量的原则，严格控制土地储备债务规模，加快土地入市节奏，加大土地出让收入偿还存量债务力度；对长期没有实质性进展的土地储备项目进行清理，确保土地储备债务规模零增长并逐步下降。采取政府和社会资本合作、多元化融资、理顺价格机制等措施，控制轨道交通领域债务规模。
五、妥善处理融资平台公司在建项目后续融资
(一)支持在建项目的存量融资需求。按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保其有序推进。对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构要根据国家有关部门要求，在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。对于在2014年12月31日前已签订具有法律效力的借款合同，且合同到期的融资平台公司在建项目贷款，如果项目自身运营收入不足以还本付息，银行业金融机构可与融资平台公司协商，在后续借款与前期借款合同约定的责任一致，且确保借款合同金额不增加的前提下，重新修订借款合同，合理确定贷款期限，补充合格有效抵(质)押品。
(二)规范实施在建项目的增量融资。密切关注融资平台公司在建项目中应由财政支持的增量融资需求，在依法合规、规范管理的前提下，统筹财政资金和社会资本等各类资金，保障在建项目续建和收尾。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且符合国家有关规定并确实没有其他建设资金来源，但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，增量融资需求纳入政府预算管理，按法律要求和有关规定发行政府债券解决。
(三)完善在建项目资金周转措施。对按法律要求和有关规定发行政府债券解决的在建项目后续融资，在保障财政支出需要的前提下，对于有相应政府债券发行额度，且国库库款余额超过1个半月库款支付保障水平的地区，允许财政部门在政府债券发行额度内，加大盘活以前年度存量财政资金力度，利用超出部分的国库库款用于政府债券发行之前的资金周转，以解决在建项目融资与政府债券发行之间的时间差问题。
六、控制和化解政府性债务风险
(一)建立债务风险预警机制。市财政部门应定期测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率等指标，考核评估债务风险状况，进行风险预警，对债务高风险的区进行约谈。列入预警范围的高风险区，原则上不得新增政府债务，并制定分年度的化解债务风险工作方案，采取积极措施，加大偿债力度，逐步降低风险；分年度的化解债务风险工作方案及工作进展情况要向同级人大或其常委会报告，并按要求公开相关信息。债务风险相对较低的区，要合理控制债务规模和增长速度。
(二)建立债务风险应急处置机制。市政府对区政府债务原则上不实行救助。各级政府要落实偿债责任和风险防控责任，制定应急处置预案，建立责任追究机制。各级政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。
七、完善相关配套制度
(一)完善债务报告和公开制度。财政部门要不断完善政府性债务统计分析报告制度，加强对政府性债务的动态监测；要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，系统分析政府的财务状况和财政中长期可持续发展水平，全面反映政府收支及资产负债情况。加强政府信用体系建设，建立政府性债务公开制度，依据法律和有关规定，定期向社会公开政府性债务相关情况，自觉接受社会监督。
(二)健全完善财经制度。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制。各级政府及其部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等的正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
(三)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，坚决纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要严肃追究相关责任人责任。
(四)强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向各级政府提供融资，不得要求各级政府违法违规提供担保。金融机构等购买政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失和法律责任。
八、加强组织领导
各级政府要切实担负起加强政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体实施细则，报市财政部门备案。政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。要建立健全政府性债务管理协调机制，统筹加强政府性债务管理。财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，按权限从严审批债务风险较高区的政府投资类新开工项目；金融监管部门要按照有关要求，加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强审计监督，促进完善债务管理制度，将政府性债务管理工作纳入领导干部经济责任审计范围，将审计结果作为对领导干部的考核依据，并在一定范围内予以通报；各有关部门和单位要加强沟通配合，共同做好政府性债务监管工作，不断提高政府性债务资金使用效益。
本实施意见自发布之日起施行，《北京市人民政府关于加强政府性债务管理的意见》(京政发〔2011〕60号)同时废止。